تعارض در حکمرانی انفال

رضا محتشمی‌پور: ادبیات حکمرانی منابع طبیعی و انفال در ایران همواره حیطه‌ای فقیر بوده و مسائل آن معمولا بسیار محدود و سربسته مطرح شده است. همچنین از زاویه فقه اسلامی این موضوع چندان تحلیل نشده و از این حیث قابلیت اجرایی پیدا نکرده است.

باشگاه آلومینیوم- در کشور ما معادن سهم کمتری از حوزه انفال دارند. ایران صنعت نفتی دارد که سالانه حدود ۵۰ تا ۶۰‌هزار دلار صادرات خارجی دارد. بنابراین در ایران انفال در حوزه صنعت نفت و در حوزه معادن دارای شرایط متفاوتی است. در صنعت نفت حجم بالای ارزش افزوده وجود دارد که به‌صورت مستقیم وارد نظام بودجه‌ریزی کشور می‌شود؛ موردی که در بخش معدن چنین نیست؛ بنابراین افرادی که گمان می‌کنند معادن به اندازه صنعت نفت قابلیت تامین بودجه دارد در اشتباه هستند. این تصور که همان کاری که در مورد نفت انجام شده باید در بخش معدن اتفاق بیفتد نادرست است؛ چراکه شیوه بهره‌برداری از معادن تفاوتی جدی با صنعت نفت دارد. در بخش معادن غیرهیدروکربنی برخلاف صنعت نفت، خام‌فروشی وجود ندارد. همچنین کل صادرات بخش معدن در ایران به سختی به یک‌درصد از کل تولید معادن می‌رسد. در حوزه معادن غیرهیدروکربنی به‌طور کلی میزان خام‌فروشی چندان بالا نیست و علاوه بر آن سهم بخش‌خصوصی به مراتب بیشتر از بخش دولتی است. حتی بهره‌برداری از برخی معادن دولتی نیز پس از چند سال به بخش خصوصی منتقل شده است. بنابراین بخش عمده‌ای از ارزش افزوده معادن نصیب بخش‌خصوصی می‌شود که می‌تواند امری مثبت یا منفی تلقی شود. با این وصف، درآمد این معادن وارد چرخه درآمد دولت نمی‌شود. بنابراین اصرار بر اینکه دولت، بخش بیشتری از درآمد خود را از طریق معادن تامین کند، درست نیست.

تعارض در حکمرانی

معتقدم بیشترین آسیب ناشی از ضعف حکمرانی معادن در کشور این است که بین معادن و سایر بخش‌های منابع طبیعی دچار تعارض منافع شده‌ایم. مثلا جنگل و مرتع نیز مانند معدن یکی از مصادیق منابع طبیعی است و قانون، محدودیت‌های قابل‌توجهی برای فعالیت اقتصادی در حوزه جنگل‌ها ایجاد کرده است. در حوزه معادن نیز چنین است. بسیار پیش آمده که در تعارض موجود بین بهره‌برداری از یک مرتع در مقابل بهره‌برداری از معدن موجود در همان منطقه، جانب مرتع را گرفته‌ایم که به این ترتیب خود را از بهره‌برداری آن معدن محروم ساخته‌ایم. این امر به همان بحث تعارض در شیوه حکمرانی بازمی‌گردد. چنانچه گاهی مبالغ گزافی برای اکتشاف معادن هزینه می‌شود اما در نهایت مثمرثمر نیست. امروز در بخش‌های زیادی از ایران مانند شمال خراسان، خوزستان، ایلام و... مطالعات اکتشافی سنگینی انجام شده است اما دولت و معدنکاران داده‌ای از آنها در اختیار ندارند! داده‌هایی که هزینه‌های بالایی برای آن انجام شده و پس از مطالعه و بررسی، بلااستفاده رها شده‌اند! در واقع زمانی‌که معدنکار وارد منطقه‌ای می‌شود اساسا دسترسی به داده‌های پیشین وجود ندارد؛ بنابراین یکی از عوامل آسیب‌زا همین مساله فقر حکمرانی در بخش انفال است. در بخش مواد پرتوزا نیز همین معضلات وجود دارد و مانند بخش هیدروکربنی و حوزه بهره‌برداری معادن، از این فقر حکمرانی رنج می‌برد! به نظر می‌رسد هیچ‌گاه مدل جامعی برای حکمرانی در بخش انفال کشور تبیین و نهادینه نشده و این امر به معنای علمی آسیب‌هایی را به روند کار وارد کرده است.

رابطه انفال و حکومت اسلامی

در لایه بعد بحث رابطه انفال و حکومت اسلامی مطرح است. شاید نکات فقهی زیادی در این ارتباط وجود دارد اما در لایه قوانین و مقررات این امر نهادینه و اجرایی نشده و به نظام برنامه‌ریزی کشور راه نیافته است. ساده‌ترین موضوع این است که چگونه به فکرمان رسیده که اداره انفال را در کنار تجارت خارجی و داخلی قرار دهیم و در قالب وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار دهیم. در واقع چگونه به این اجماع رسیده‌ایم که اداره بخشی از انفال قابل ادغام با اداره حوزه کالایی یا صنعتی است.

بدون تعارف بگویم که اگر بخواهیم موضوعات راهبردی وزیران ادوار مختلف صمت را بررسی کنیم، قطعا حوزه معدن جایگاهی در میان آن ندارند. چون تکالیف و مسئولیت‌هایی که در این حوزه وجود دارند اساسا به گونه‌ای نیست که معدن سهم بالایی در آن داشته باشد. این مساله زمانی جدی‌تر است که بحث واگذاری معادن مطرح می‌شود. اگر ما معدن را در زمره انفال و متعلق به حکومت اسلامی می‌دانیم، با وجودی که از محدوده‌های معدنی اطلاع کاملی در دسترس نداشته باشیم، چطور می‌توانیم آن را به بخش خصوصی واگذار کنیم؟ در حالی که در صنعت نفت اکتشافات به صورت بسیار علمی، دقیق و ابزارهای حاکمیتی انجام می‌شود. بر اساس این شیوه نگاه است که رفتار حاکمیت به موضوع نفت اساسا با نگاه به بخش معدن متفاوت است. تکلیف اکتشاف در بخش نفت با محوریت حاکمیت انجام می‌شود اما در بخش اکتشاف معدن تکلیف حاکمیتی قائل نیستیم! امروز زمانی که با ایمیدور مطرح می‌کنیم که عملیات اکتشافی برخی محدوده‌ها به درستی انجام نشده؛ متوجه می‌شویم که این سازمان به عنوان ساختار حاکمیتی بخش معدن توان و ابزار اکتشافی مورد نیاز را ندارد. از سوی دیگر، در بخش خصوصی نیز ضعف‌های جدی در حوزه اکتشاف قابل ملاحظه است. به طور کلی تنها هشت شرکت اکتشافی در کشور وجود دارد و میزان و نوع عملیات آنها مشخص است. بنابراین بدنه اکتشافی کاملی در کشور وجود ندارد و دولت ذخایر معدن را بدون شناخت جامع به شرکت‌های اکتشافی واگذار و بعد سهم خود را از آنها مطالبه می‌کند! این عدم‌شناخت منجر به بروز خطاهای زیادی می‌شود که ریشه آن به نبود رابطه صحیح انفال و حکومت اسلامی مربوط می‌شود. معتقدم نباید بدون استخراج داده‌های درست اطلاعاتی از محدوده‌های معدنی، بخش اکتشاف معدن را به بخش خصوصی واگذار کرد؛ چراکه معادن از اموال عمومی دولت محسوب می‌شوند و نباید در اختیار کسانی قرار بگیرد که پس از اکتشاف، بخش عمده‌ای از اطلاعات اکتشافی آن معدن را در اختیار دولت قرار نمی‌دهند. ریشه این مساله از آن مبنای فکری آبشخور گرفته که اگر انفال متعلق به حاکمیت اسلامی است باید با الزامات اجرایی بر آن مدیریت کرد و مِلک حاکمیت را نمی‌توان در یک معامله کالی به کالی واگذار کرد. در واقع وقتی داده‌های جامعی وجود ندارد، دو طرف این معامله نمی‌دانند چه آورده و چه سهمی از استخراج خواهند داشت. مبنای این نگاه آن است که ما به تبعات اجرایی انفال بودن منابع طبیعی و تکالیفی که بر ما می‌گذارد، توجه نکرده‌ایم. زمانی که ندانیم چه چیزی را می‌خواهیم واگذار کنیم و در اطلاعات اکتشافی به آن چیزی که مکتشف به شما ارائه کرده، اکتفا کنید؛ مکتشفی که طبیعتا منافعش در عدم‌ارائه اطلاعات است، قطعا واگذاری در شکل درستی انجام نشده است. به باور بنده بزرگ‌ترین خلأ ما در این بخش نهفته است. در واقع نظام تصمیم‌گیری، چه در لایه حقوقی و چه در لایه برنامه‌ریزی اقتصادی، به تبیین این امر نرسیده، که اگر معادن در زمره انفال قرار دارند این امر چه تکالیفی را بر ذمه ما قرار داده است. در واقع ادغام بخش حکمرانی منابع طبیعی با بخش صنعت و پس از آن با بخش تجارت، یکی از آسیب‌زاترین اتفاقاتی بوده که در حوزه منابع طبیعی کشور افتاده است.

واژه پرتکرار خام‌فروشی

در زمینه حکمرانی منابع طبیعی موضوع رایجی به نام خام‌فروشی وجود دارد که قابل بررسی است. به باور بنده این امر در حوزه معدن خیلی دقیق نیست! به لحاظ وزنی، بر اساس آمارهای رسمی میزان تولید مواد معدنی ۶۲۰ میلیون تن بوده است.

کشور ما کشوری غنی به لحاظ منابع انرژی است. قیمت انرژی در ایران بسیار اندک است و فرآوری منابع معدنی بسیار انرژی‌بَر و هزینه‌زاست؛ بنابراین طبیعی است که فرآوری منابع معدنی در کشور خودمان انجام شود؛ نه اینکه به خارج از کشور واگذار شود. مثلا بی‌معناست که در بخش آهن، خاک در بخش دیگری فرآوری و به شمش تبدیل شود. بنابراین نیازمند واحدهای فرآوری در کشور هستیم. پس نباید برای جبران خام‌فروشی به فکر احداث واحدهای فرآوری و ظرفیت‌های جدید باشیم بلکه باید همین ظرفیت موجود را فعال کنیم. در حال حاضر حجم زیادی از سرمایه‌های بلااستفاده و ناکارآیی سرمایه در بخش فرآوری معدنی در کشور وجود دارد؛ بنابراین در کلیت معادن نیاز به واحد فرآوری جدید نداریم.

به طور مثال در حاضر ۴۰ میلیون تن کارخانه تولید میلگرد و تیرآهن در کشور داریم که بلااستفاده مانده و به چالش کشور تبدیل شده‌‍‌اند! همچنین بخش بزرگی از صنعت آهن القایی کشور بلااستفاده مانده است. در این شرایط، برخی فشار می‌آورند که برای جلوگیری از خام‌فروشی مجوز بدهد تا فرآوری کنیم! اصلا چنین نیازی نداریم. در حال حاضر حدود ۹۰‌درصد نیاز آلومینیوم کشور وارد می‌شود یا بخش بزرگی از ظرفیت سرب و روی کشور غیرفعال است و ۲۵‌درصد از نیازهای این دو صنعت وارد می‌شوند! می‌خواهم بگویم که در بخش فرآوری در کشور با مازاد سرمایه‌گذاری و ناکارآیی سرمایه روبه‌رو هستیم. هرچند در بخش‌هایی که نیاز به فناوری سطح بالا دارند، به دلیل تحریم‌ها و رانت انرژی با کمبود سرمایه‌گذاری روبه‌رو هستیم و نیاز به واحد فرآوری داریم.

کاهش سهم معدن در اقتصاد ملی

کسانی که بر افزایش سهم معادن در اقتصاد ملی تاکید دارند، باید توجه داشته باشند که این مسیر به خام‌فروشی منتهی می‌شود. چون این روند به معنای حل شدن صورت مساله نیست و به معنای بزرگ شدن مخرج کسر در سهم GDP کشور است. در واقع توسعه بخش معدن منجر به توسعه صنایع وابسته شده و صنایع وابسته ارزش افزوده بسیار بالاتری در اقتصاد ایجاد می‌کنند. در نتیجه سهم معدن کوچک‌تر خواهد شد. اینکه سهم بخش معدن کشور کمتر از یک‌درصد اقتصاد ملی است نه تنها بد نیست که باید کمتر هم بشود. و به معنای است که باید سبد محصولات معدنی را متنوع کرد تا به سمت کاهش مخرج کسر حرکت کنیم. نیاز است تناسب بخش منابع معدنی و طبیعی را با اقتصاد ملی هم راستا کنیم یعنی اگردر نقطه‌ای کسری وجود دارد، برای جبران آن اقدام کنیم و اگر میزان بیشتری ایجاد شده در جهت تعادل گام برداریم.

به طور مثال در حاضر نگاهی شکل گرفته که باید به برداشت مس در کشور توسعه دهیم. هرچند در صنعت مس عقب‌ماندگی وجود دارد و به آن معتقدیم که ضرورت دارد این عقب ماندگی جبران شود، اما توجه کنیم که اگر به‌طور مثال یک میلیون تن مس در کشور برداشت شود باید با این میزان تولید در اقتصاد ملی کشور چه کنیم!؟ در سال ۱۴۰۰ حدود ۱۲۴‌هزار تن مس در بازار فروش رفت که ۶۰‌هزار تن آن به مفتول با قطر بالا تبدیل و بخشی دیگر به‌صورت شمش و اسلب صادر شد. ۶۰‌هزار تن دیگر از مس تولید به مواد دیگر مانند سیم و کابل تبدیل و مصرف شد. در واقع از ۲۸۵ هزارتن مس خام تولید شده در سال ۱۴۰۰، ۶۰‌هزار تن در اقتصاد ملی کشور مصرف شد و مابقی یا مستقیم یا به شکل خام دیگری صادر شد. بنابراین از کسانی که بر استخراج معادن مس در کشور اصرار دارند باید پرسید با این همه مس می‌خواهند چه کنند؟ کدام ظرفیت برای بهره‌مندی از این ظرفیت وجود دارد و این چه کمکی به اقتصاد ملی کرده است؟! سال گذشته به دلیل افزایش مصرف گاز با افزایش صادرات آهن نیز روبه‌رو شدیم.

لذا خام‌فروشی باید به درهم تنیدگی اقتصادی ترجمه شود. باید بدانیم قرار است با درآمد حاصل از معادن چه کنیم و اگر قرار است این درآمد به‌صورت مستقیم وارد چرخه اقتصاد شود پس دیگر نباید به خام‌فروشی خرده بگیریم. اما اگر خام‌فروشی نمی‌خواهیم باید بخش معدن متناسب با اقتصاد ملی رشد کند. در واقع در بحث فرآوری باید مساله را تغییر دهیم و به این تعبیر، بحث خام‌فروشی در حوزه معدن، بحث دقیقی نیست.

انحراف در توسعه اشتغال

معتقدم در بخش معادن نباید به دنبال توسعه ظرفیت اشتغال باشیم و باید اجازه بدهیم معدن به روال خودش پیش برود. گاه ممکن است با افزایش سطح فناوری در معادن با کاهش اشتغال روبه‌رو شویم، این اشکالی ندارد. بنابراین اشتغال در صنایع بزرگ و معادن ایجاد نمی‌شود و اصرار بر آن منجر به ایجاد انحرافی بزرگ در روند کار است. عدم‌واردات ماشین‌آلات جدید طی سال‌های گذشته، باعث شده تا با حجم بالایی از ماشین‌آلات فرسوده روبه‌رو شویم. این امر باعث توقف گسترده خطوط معدن شده و آسیب‌های فراوانی به دنبال داشته است. در واقع اینکه از بخش‌هایی مانند معدن انتظار افزایش اشتغال داشته باشیم به نظرم چندان صحیح نیست و اشتباهی پرهزینه خواهد بود! به‌طور مثال گاهی می‌گویند برای ایجاد اشتغال برخی توسعه‌های معدنی ایجاد شده! در مقایسه هزینه‌کرد و سودآوری این نوع توسعه‌ها در کشور، با اعداد عجیب و بزرگی برای ایجاد هر یک شغل در این بخش مواجه می‌شویم. در اقتصادی که با کمبود سرمایه روبه‌روست، با کلام قاطع می‌توان گفت که این نوع توسعه نه تنها اشتغال‌زا نیست؛ بلکه اشتغال زداست! چون منابع محدودی را با استراتژی اشتباه به بخش‌هایی منتقل کرده‌ایم که اساسا توسعه اشتغال در آنها بی‌معناست! معتقدم صنایع بزرگ در اقتصاد سه نقش دارند: نخست اینکه تامین‌کننده هستند، دوم اینکه بازار هستند و سوم اینکه می‌توانند ارزش افزوده بزرگی ایجاد کنند. بنابراین صنایع بزرگ نباید دستخوش توسعه سنگین قرار بگیرند چون سود آن دیگر نصیب کشور نخواهد شد و ناچار می‌شوید بخشی از سود آن را عاید دیگران کنید.

ارزبری از واردات

امروز ارزبری چندانی در بخش معادن وجود ندارد و عمده آن مربوط به واردات ماشین‌آلات است. چنانکه سال گذشته حدود ۳۰۰ میلیون دلار واردات ماشین‌آلات داشته‌ایم که بخشی از آن به راهسازی و بخشی به معدن مربوط است. در بخش فرآوری اما در تولید فولاد مصرف ارزی داریم که البته عدد آن نیز چندان بزرگ نیست. اما در بخش توسعه‌ای برای توسعه و فرآوری نیاز ارزی داریم؛ بنابراین از این حیث در بخش معدن عدد ارزی بسیار کوچک است. اما چه بسا که بخش معدن تولیدکننده ارز در کشور هستیم. این در حالی است که اگر به جای ۳۰۰ میلیون دلار بالغ بر یک میلیون دلار ماشین‌آلات وارد کرده بودیم امروز ارزش افزوده بیشتری از معادن حاصل شده بود.

منبع: ماهنامه تحلیلی کارخانه